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Ottawa pourra aller de l’avant avec son projet d’Autorité canadienne de réglementation des marchés des valeurs mobilières. Parce que le régime proposé est coopératif et volontaire et que le fédéral s’y donne un rôle complémentaire à celui des provinces. C’est du moins l’avis rendu vendredi par la Cour suprême du Canada. Déclarer le projet fédéral constitutionnel ne règle toutefois rien des problèmes qu’il soulève ni des dangers qu’il pose.

Le projet piloté par Ottawa, cinq provinces et un territoire prétend être fondé sur la coopération, mais son véritable objectif est d’en arriver à un régime uniforme pour tout le pays et, par conséquent, de supplanter la coopération, très fructueuse, qui existe déjà entre les autorités en valeurs mobilières des provinces, dont le Québec.

Le fédéral caresse ce rêve depuis les années 1930, mais il s’est toujours heurté à un obstacle de taille : la compétence provinciale exclusive en matière de réglementation du commerce des valeurs mobilières. Ottawa est responsable en revanche de la prévention et de la gestion des risques systémiques de ce marché à l’échelle canadienne.

Le gouvernement Harper a tenté d’aller plus loin, mais la Cour suprême l’a rappelé à l’ordre en 2011, en précisant cependant que pourrait être constitutionnel un régime dit coopératif où les provinces et le fédéral se chargeraient chacun de ce qui relève de leur compétence. Ottawa a aussitôt revu son projet, soutenu par l’Ontario, qui aspire depuis toujours à être le centre nerveux du marché financier canadien.

Le projet examiné par la Cour prévoit une loi provinciale et territoriale type, une loi fédérale complémentaire, un organisme national de réglementation surveillé par un conseil composé de ministres des gouvernements participants. Pour justifier cet effort, le fédéral et l’Ontario soutiennent depuis toujours qu’un organisme unique serait plus efficace, réduirait le coût du capital, faciliterait la représentation canadienne sur la scène internationale et favoriserait l’harmonisation des règles. Aucune étude d’impact indépendante n’a été soumise en appui à ces arguments.

 

Or, depuis le tournant des années 2000, les autorités canadiennes en valeurs mobilières (ACVM) collaborent de façon continue pour harmoniser leurs règles. Malgré leur préférence pour un organisme canadien unique, l’OCDE et le FMI ont évalué favorablement ce régime, dont ils ont reconnu les progrès. Les ACVM ont en particulier coopéré pour créer un système de passeport qui, depuis 2009, permet aux entreprises d’avoir accès aux marchés des valeurs mobilières de tout le pays en passant uniquement par l’ACVM de leur province.

Une province a fait bande à part : l’Ontario. Et en boudant le système de passeport, elle a freiné la pleine harmonisation interprovinciale des règles, un état de fait qu’elle utilise pour demander un organisme canadien (lire torontois) unique. C’est d’ailleurs à Toronto qu’Ottawa a prévu l’installer.

Le refus catégorique du Québec de s’associer à ce projet est plus que justifié, tout comme sa volonté de renforcer son Autorité des marchés financiers. Se contenter d’un bureau satellite équivaudrait à céder un de ses pouvoirs en plus de rendre impossible la prise en compte des besoins particuliers de ses entreprises. Cela entraînerait la perte d’une précieuse expertise financière et des emplois qui s’y rattachent.

Le danger pour les provinces non participantes est qu’à moyen terme, elles soient entraînées malgré elles dans ce mouvement de centralisation à cause du poids financier du nouveau système et d’éventuelles pressions du marché. Ce qui est fort probable si la coopération n’est pas au rendez-vous.

Si les risques systémiques inquiètent Ottawa, qu’il légifère sur cet aspect et se montre ouvert à coopérer avec les ACMV. Rien ne justifie de provoquer un morcellement du système actuel ou d’ébranler son équilibre. L’avis de la Cour porte sur la constitutionnalité du projet, pas sur sa pertinence ni ses enjeux politiques. Elle invoque le fédéralisme coopératif, mais une vraie coopération doit aller dans les deux sens. Ce n’est pas le cas actuellement. Elle sert plutôt de paravent à une opération de prise de contrôle au bénéfice de Toronto et au détriment, en particulier, du Québec et de l’Alberta.

Les législatures restent souveraines et ce projet ne peut rien y changer, rappelle la cour. Cette affaire illustre cependant les limites de cette souveraineté au sein d’une fédération aux tentations unitaires.